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民国南京戏曲活动的政府管理及影响（1927—1937）
朱航
中央戏剧学院戏剧艺术研究所
摘 要：南京国民政府时期（1927-1937）是南京城市现代化进程中的重要发展阶段，为规范首都文化市场秩序，国民政府通过自上而下的制度设计构建了戏曲活动的行政管理体系。该管理体系的核心在于演出内容与演出机构的资格审查，在规范戏曲商业活动运作方面取得了一定成效：当局通过制度化监管保障演出市场有序发展，借助政治性展演活动激活市场活力，并运用戏曲载体实施公民教化。然而，在营造相对宽松的戏曲演出环境同时，当局行政实践中呈现出形式化倾向，管理过程中的选择性执法现象，客观上为部分低俗戏曲内容提供了生存空间。
关键词：民国时期；南京；戏曲政策；政府管理
从中国晚近以来的戏曲政策来看，民国以前的统治者较少对民间的戏曲演出活动予以关注，仅以禁止有违伦理道德之剧目、禁止花鼓滩簧等戏曲形式的传播为主[1]；至 1915 年北洋政府在教育部内成立“通俗研究会”，以掌握“新旧戏曲之调查及排演之改良事项”“戏曲及评书之审核事项”[2]，戏曲被纳入现代政府的管理范畴，以调查、排演、审核为主要方式。在南京国民政府成立至全面抗战爆发的十年（1927-1937）间，南京的首都地位使得其城市建设获得了相当的重视，进而取得了较大的发展。与此同时，南京的戏曲活动也日臻兴盛，戏茶园、演艺性质的“游艺场”成为市井大众的日常娱乐场所；京剧、扬剧作为当地百姓最为喜闻乐见的剧种而受到欢迎。相较于北洋政府时期的时局动荡及城市管理机构的缺失，这一时期，南京市的科教文卫等多个领域均得到了较多的重视，管理机构相较于民国初期亦呈现出显著的规范化和程序化趋势。然受制于档案材料与报刊信息的分散， 民国时期的戏曲管理档案并未得到重视，具体地域的戏曲管理研究较为罕见。
本文力图通过系统考察民国时期首都戏曲活动的政府治理模式，基于历史档案实证与报刊所示的社会反响，通过对官方管理机制的确立与特殊城市属性的综合考察，对这些具体的政策与管理手段所造成的影响进行分析，构建南京国民政府戏曲管理的历史图景，揭示该阶段戏曲政策的地域特征与时代特征，进而深化我们对戏曲政策与艺术实践互动关系的认知，以期为当代戏曲演出管理提供历史镜鉴。
（一）权责分工与管理架构的确立
民国始祚，南京划归金陵道江宁县。由于旧军阀分割了全国，政令的发布与执行都受到了极大的影响。南京作为兵家争夺的重镇，遭受了多次的劫难。张勋、冯国璋等军阀先后将南京“先抢后烧，南京城被洗劫一空，下关商埠竟成焦土”[3]，更有军阀“纵兵掠城”，以至于对民生，更是对文化的发展产生了强烈的负面影响。
1927 年国民政府定都南京后，南京的戏曲活动管理出现了中央与地方在管理思维和机构部门上的差异。这种差异体现在政府对戏剧角色的重新定位以及管理策略的调整上，在相当程度上， 继承了北伐军在广州市戏剧活动的管理态度和戏剧改良原则。从国家治理层面来看，戏曲事务的主管机构归属于内政部与教育部的行政管辖范畴。鉴于戏曲艺术在意识形态领域所具有的特殊影响力，国民党中央党部亦通过制度化手段将戏曲活动的监管纳入意识形态管控体系。在首都市政公牍《调查娱乐团体状况案》的指导下，南京市政府指令教育局、社会局全面调查戏曲演出团体的构成、演出内容及形式。但这项调查在开展之前，南京市政府受到了国民党中央宣传部的直接致函[4]。可知这项调查命令是由国民党中央并未通过国家层级的政府机构，而直接向下传达至地方政府，由此可见国民党中央对戏曲事务的重视。
这项调查由国民党中央宣传部同地方政府成员组成“中央执行委员会”来进行，调查的内容细化到营业组织及营业内容，明确了政府戏曲事务管理的主要内容。具体的稽查方面，则是由南京市的教育局与直隶于中央政府的南京市公安局（1928 年改称“首都警察厅”）进行配合。南京市教育局同南京市公安局进行合作的同时也各有分工，其中《南京特别市市政公报·例归》明确了戏曲演出场所划归教育局进行管理[5]。1927 年 7 月、10 月，南京市政府先后颁布《公共娱乐场所条例》《南京特别市教育局视察戏院暂行条例》，明确“在中央层级的国民政府还未制定相应电影戏剧审查办法时，以该条例暂行”[6]，该条例规定电影戏剧由教育局进行视察，对违规行为交予南京市公安局处置。至此，市政府完成了地方性的法规与执行机构的确立。
在执法细则上，执法部门被授予了“取缔不规则营业并维持市民风纪”[7] 的权利来对戏曲活动进行稽查，稽查权由南京市公安局负责。由这一时期的市政公报所见，当局对戏曲活动产生实质性规制效应的案例为数不少，主要体现于演艺经营行为规范化管理、违禁剧目行政取缔措施以及演出场所治安维护机制，尤其是应对屡禁不止的低俗演出：“严令东区警察署，转饬六朝游艺场：禁止表演淫词戏剧，并取缔秦淮河画舫挂捐妓女坐唱清音。”[8]1929 年，首都警察厅要求各茶社上报戏目，并进一步采取措施取缔茶社的点戏行为[9]。这使得几乎所有的演出内容都需要向警察厅进行报备方可演出。同时，这些举措也侧面体现出秦淮河畔的戏茶园集群经营活动较为兴盛。至 1935 年，国民政府在国家层面设立了“国立戏剧音乐院”，以求在全国范围内建立戏曲管理的专门机构，但该机构实际上仅作为中央一级的管理顾问存在，其实际作用相对有限，在各地方的具体戏曲事务中多起到名义领导的作用。
纵观南京国民政府成立并重新定都南京，戏曲演出活动的管理作为现代城市管理的重要组成部分而得到了重视。尽管地方教育部门、警察部门同中央部门的权责在一定程度上存在重合，但初步形成了有规可依、执法主体分明的行政体系，客观上为戏曲活动的规范发展提供了一套由地方协同中央的制度框架。
（二）审查内容、演出资质与剧种禁止
1929 年 4 月，南京市对于公共娱乐场所与戏曲审查出台了一系列的修正案，对娱乐场所经营的申请登记以及执照样式推出新的规定。国民党市党部与教育局组织协调社会局、首都警察厅共同组成本市“戏曲电影审查委员会”，并确立了组织章程，办公地点定于教育局内[10]。但此后不久，戏曲内容的审查标准的设立与解释权确立为国民政府教育部与内政部所有，先前的审查委员会便停止运行，新的审查方案“十六条规则”及组织于七月正式施行[11]。新组建的“戏曲电影审查委员会”由九名委员组成，其构成比例为：市党部代表三人，首都警察厅代表两人，教育局代表两人， 社会局代表两人。审查标准严格遵循教育部与内政部联合颁布的规范，例行审查工作会议每两周召开一次。该规章经提交审议后，于同年七月中旬正式获得内政部核准，随即进入实施阶段。
该管理规则开始实施当年的 7 月至 10 月，全市范围共上报审查剧目九百余种，其中十五种遭到了禁演[12]。在对戏曲剧目的审查过程中，该委员会会对剧目给出“批准演出”“修改后批准演出”或“不准演出”三种意见中的一种，一般情况下“禁戏不禁人”。然而值得注意的是，在此情况之下，“扬州戏”[13]被单独禁演，并三令五申屡禁不绝。在扬剧被禁演之后，更有借“徽戏”或“道情戏”之名演出，实则演出扬剧的情况。首都警察厅认为扬剧在表演形态、表演内容上引动轻薄男女，从而危害社会风化，因而将扬剧全盘禁止。这一决定由首都警察厅在未与戏曲审查委员会沟通的情况下便直接发出，由此可见，在戏曲查禁执法方面，警察厅拥有较高的话语权。但扬剧的演出并未完全禁绝，不少艺人借徽剧之名演扬剧之实。当局发现该现象后，几番严查，扬剧艺人不得不改换门头，或改演其他剧种。而同样因为“表演淫秽、有伤风化”，“道情戏”在 1937年也被暂时停演，因其“属于扬州戏之变相，表演淫秽，有伤风化。属经本会令饬改善，终未遵行……凡呈请扬州古装道情戏者，一律不准”[14]。由此可见，其后所禁演之“道情戏”在艺术形式上与扬剧关系较为密切，或为以古装演出的扬剧。
以上，我们可知，南京地区戏曲审查机制呈现出中央与地方行政职能交叉的特征：中央政府侧重宏观层面的内容监管，地方政府负责具体演出场所审批及剧目许可证核发。尽管该模式在行政效率层面具有一定优势，但中央机构对具体剧目的直接禁令导致职能重叠问题。值得关注的是，1929 年 4 月经市政会议审议通过的《娱乐场所规则案》，历经市社会局、教育局于 5 月 6 日联合颁布实施细则后，直至 5 月 30 日方由公安局正式启动执行程序。此案例充分印证，由于涉及中央、市、局多层级行政机构，复杂的行政审批流程导致政策执行时效性显著降低，客观上制约了监管效能的提升。这种制度性滞后反而为戏曲行业保留了相对宽松的生存空间。此外，行政主管部门在剧种禁演决策过程中表现出较强的随意性特征，且缺乏系统性的艺术引导机制。
（一）扬剧的屡禁不止
即便是经过了严查借他剧种之名演扬剧之实的事件，通过改换门头进行演出的扬剧一直未被禁绝。而这一轮禁止扬剧的缘故似乎不单为表面所见，据载，这或与扬剧艺人与警督争夺歌女芳心有关：
（乔鸿年）邀请扬州戏镇江帮班子到金陵大戏院演出，主要演员有臧雪梅（即大狮子）、孔少兰、吴兰芬等。夫子庙有个“花国总统”（即当地头牌歌妓）张慧卿，擅唱生脚，非常欣赏臧雪梅的唱腔演技，不久两人便产生了爱慕之情。此事触怒了实际霸占着张的国民党警察局便衣督察萧某。萧以“油头粉面，有伤风化，难登大雅之堂”为由，报告国民党社会局禁演扬州戏……萧某不甘罢休，又诬说扬州戏易被共产党利用，要求彻底禁演，社会局便又以“油头粉面，引诱妇女，装神做鬼，谣言惑众”为由，登报明令：禁扬州戏六十年。[15]
由此而观，禁演并非真正地因为扬剧有伤风化，而是另有原因。警督利用个人权势，报复扬剧戏班之做法，实际上是政治强权干涉戏曲的典型例证。当局仅以粗俗为由禁演扬州戏，却未对扬剧、道情戏等俚俗戏曲积极引导，反而采取简单粗暴的禁止措施，足见禁演扬剧之因非单纯低俗。缺乏提醒、警告等缓冲措施，直接吊销营业场所与艺人执照，既伤害剧种从业者，又忽视大众精神文化需求，致使扬剧戏班在复杂社会关系中艰难求生。
对这样的一个现象，我们可以从两个角度来进行认识。其一，自近代以降，尽管各个地方戏曲剧种呈现繁荣发展态势，但由于南京地区兵光剑影的频仍，戏曲演出仍旧处于恢复阶段，尽管京剧已经传播至当地并占据相当的演出场所进行演出，但当地民众仍然对产生于本地周边的扬剧较为喜爱；其二，以扬剧为代表的地方戏剧种在此时尚未跻身主流商业演出体系，且其展演空间多分布于非核心商业区域，并多由艺人进行流动性的经营，这种边缘化的业态分布特征导致这些演出难以被文化监管机构进行常态化监管。
（二）配合“禁娼”的“桃花章”风波
为了配合“首都禁娼”的政策，当局要求对从事演出的女性艺人进行登记后发放“局票”或“标记”后方可演出，并不定期进行督查。1927 年 10 月，京剧界严格执行规定，红极一时的京剧演员小凤楼因未取得相应的“标记”而被照章处罚。同时，花素秋、高小兰等九位京剧演员也因“无局票”受到处罚。也有艺人因“局票”上无照片或照片与本人差距较大而被处罚[16]。1930 年 7 月，南京市政府开始新一轮调查并登记市内各处的演出场所及演艺人员。截至当年十一月，共计发营业执照 161 号，艺员执照 961 号。
该措施对于配合查禁私娼，维持社会风纪起到了一定的作用。1934 年，为了对夫子庙地区的戏茶厅艺人加强管理，在艺人登记的基础之上，南京市社会局严令歌女佩戴“桃花章”。此事出发点在于整顿社会秩序，维持社会风化。但政令出台后随即掀起了轩然大波。歌女们认为其卖艺不卖身，而佩戴标志物有损人格，从而群体抗争。多家报纸对该事件有报道，甚至有较为知名的报纸发表社论，为小戏艺人鸣不平。此事在南京舆论界引起轩然大波，并迅速波及上海、北京、天津等地，各大报端纷纷展开讨论。双方围绕“桃花章”的寓意，在报端及新闻发布会上展开了激烈的辩论，争论之声此起彼伏，甚至不惜引经据典，在舆论场上展开了一场智慧与口才的较量：
社会局的发言人驳斥歌女们所谓“轻薄桃花逐水流”的说法，乃古人遣兴之作，不足为据。……社会局坚持认桃花是褒义名词，《诗经》中就有“桃之夭夭”，成语中有“艳如桃李，冷若冰霜”；而诗句中的“不如桃李嫁东风”，更寓有寄望于她们择人而事之善意。而各报的看法却是大异其趣，提出“桃花命薄”、“桃花江是美人窠”之类。某报更引张果所著《星宗》说：“桃花星为星命家之凶星……”云云，以驳斥社会局所谓“桃符”为祥瑞之兆的说法。[17]
尽管当局因此事件受到较大的社会舆论压力，然而仍旧严令遵办，并对违者吊销营业执照。群乐、飞龙阁、文鸾阁等夫子庙地区清唱戏茶园的多名歌女纷纷罢工抗议，更有因此决心辍歌就学另谋出路者。多数艺人迫于生计，只得遵令而行，只是将之别在不显眼的衣襟处，甚至半遮挡住。随着时间的推移，双方逐渐达成了一种微妙的平衡，“桃花章”事件最终不了了之，艺人们也纷纷摘下了这枚曾引发争议的标志：
到了违抗不过之际，虽会有一时将桃花章佩戴起来，但却把它掩盖在衣襟之内，隐隐约约含含糊糊。说她们不佩戴不可，说她们佩戴可又看不清楚。至此，一方顾全了市当局的威信，一方面于歌女们的羞耻心也顾到了。于是当局也就马马虎虎，假作痴聋，不再板板六十四了。又过了一回，这半掩半现的东西便越掩越深，越久越少见了。[18]
该事件反映了这一时期当局对戏曲管理从制定到执行这一过程中存在的矛盾，在实行艺人登记制度的同时，还要求使艺人身份可视化，这在某种程度上，对艺人的人格造成了伤害，也使得社会对艺人身份产生了争议。
（一）规范行为并促进商业戏曲演出市场的发展
南京地区的戏曲政策在近代之前，并未有专门规章制度，多以“民告官究”“察以情”的非制度化管理为主。国民政府成立之后，地方政府在戏曲演出层面制定出了系统性的规章制度，在相关活动的正常运行层面，提供了稳定的政策支持，对商业演出的市场行为进行了匡扶与修正。在此之前，由于地方专门性政策的缺失，南京地区一度出现诸多乱象。1917 年，任督军的李纯在寿辰日选来京沪名伶，点唱了《翠屏山》《打花鼓》等“淫词戏曲”“颇为来宾所不赏识”[19]，有甚者擅自改动唱词，奉承李纯督军将成为次任民国“大总统”。由此可见，地方军阀以自身实力出发，无视艺人尊严，对观赏低俗戏曲乐此不疲。同时，这也体现了当时一些戏曲演员奉承权贵之谄媚嘴脸。国民政府成立后，虽此类现象仍有发生，至少精英阶层再少明目张胆堂而皇之地搬演明显淫秽露骨的剧目，与此相关的社会乱象可见记载者明显有所减少。
1927 年之后，当局对全市的娱乐场所进行了登记与管理。从 1928 年的登记情况可见，戏曲演出的商业市场已初现繁荣之态，在一百余家娱乐场所中，演出“旧剧”者有七家，清唱戏曲者二十一家，而此数据仅涵盖当年登记在案的娱乐场所，尚有众多相关场所未予登记。
与此同时，成文法的制定与执行是商业戏曲演出的重要里程碑，在一系列登记与审查政策确立，执行主体明确之后，相关政策便得以开展实施。1929 年，南京市戏曲审查的相关程序开始实行之后，前四个月共审查数百出目戏曲，共禁演京剧十五种[20]。时年九月与十月，南京社会局对戏曲演出艺人及场所进行了若干次稽查，发现仍有未经审查便上演戏曲的情况。审查委员会在这年的四个月中，共对近千种京剧进行了演出前审查，相比于同时期接受审查仅百余部的电影数量， 京剧演出的出目明显要高出许多。又由于接受审查的皆为营业性公开演出，而该数据仅为京剧这一种剧种，这也充分说明了当时戏曲演出市场的运营状况是较为可观的。
据南京地方 1921 年的财政记录，该年南京的娱乐捐项仅有 2000 元。至南京成为首都之后，1931 年至 1935 年，南京的娱乐捐实际款项便达到了 25 万银圆[21]。尽管数据中夹杂了电影的收入信息，但依据戏曲演出与电影放映场次的比例推算，在这五年间，戏曲的税收成绩定然是一笔不小的数额。由此可见，随着南京确立为民国首都，城市化建设与外来人口的增多，辅以一系列秩序整顿及规范制定后，戏曲商业演出活动的营收明显增多。
（二）政治活动刺激繁荣
国民政府在南京成立后，为使南京市民文化“高雅化”，政府对戏曲活动的干预举措屡见不鲜。对于戏曲的审查只是其中一个方面，另一方面在于官员以个人名义或是官方名义请名角或组织“游艺会”进行的演出。这种方式邀请来的艺员一般包银不菲，且能提高自己在新闻报纸上的“曝光度”，多数戏曲艺人欣然前往；与此同时，官方借此契机拉近了与艺人间的距离，利用此类演出引导文化舆论走向，进而强化自身阶级的统治地位。仅蒋介石所创立的“励志社”，就有梅兰芳、程砚秋、荀慧生等多人曾受邀参加赈灾筹款、慰劳官兵、周年庆典等名义的演出。有关这些演出的宣传，多以“讨逆”“剿匪”“慰问”之标题载于国民党当局控制的报刊之上，这些演出的政治性质不言自明。
除军政要员私人堂会外，官方主导的节庆性演出活动亦成为政治动员的重要手段。1935 年“新生活运动”周年纪念期间，南京市教育局联合首都新运促进会，在秦淮剧场连续举办五日“移风易俗新剧汇演”，强制要求各戏院每日加演两折“改良新戏”。参与演出的麒麟童、金少山等名角须在传统剧目中插入宣扬“礼义廉耻”的念白，武戏《长坂坡》结尾甚至增设赵云宣讲“精忠报国”的非艺术性场景。这种生硬的政治嫁接虽遭剧评家诟病，但据《中央日报》统计，该系列活动累计吸引观众逾三万人次，在市民群体中有着较大的影响。
国民政府对戏曲的政治性利用还体现在抗战舆论准备层面。1936 年绥远抗战期间，首都警察厅通令各戏院须在正戏前加演“抗日鼓词”，每日售票收入的 5% 强制划作“援绥抗敌捐”。秦淮河畔的群芳阁戏院更创新编排《傅作义夜袭百灵庙》连台本戏，运用机关布景再现战场硝烟，并有军警在观众席带头呼喊爱国口号。这种将戏曲空间转化为政治会场的做法，使娱乐场所俨然成为战时动员的预演阵地。
（三）利用戏曲对国民进行教化
由于戏曲对于民众的独特教化作用，自明初便得到统治者的重视，并在历代由不同的机构对戏曲事务进行管理。对于广大受众群体而言，戏曲的重要动机在于娱人。民国时期，戏曲作为人民最喜闻乐见的娱乐形式，不论阶层都嗜好戏曲。
南京国民政府成立后，南京地区的戏曲发展纳入了国家文化监管的范畴，国家与地方共同监管，分工明确。政府对戏剧团体的组建与管理体现了抗战时期对戏剧活动的强烈干预，戏剧作为文化事业的一部分被纳入国家建设的总体规划中。然而，这种管理方式在一定程度上代表了精英知识分子与官僚的审美，对人民的文化生活产生了影响。同时，在民国时期，政府通过控制媒体与管理机构，向民众输送符合精英阶层与官僚审美的戏曲内容，同时对民众所厌恶的戏曲内容与题材实施封禁，这种做法延续了古代禁戏观念，并在一定程度上限制了戏剧的开放性和多样性。
对于扬剧的禁止，实际上更类似于当下一次对低俗文化代表的“封杀”。且不说将扬州戏全盘否定之行为是否正确，对于扬州戏是否低俗一说，时人已有争论。有人认为扬剧艺术形式表现力超群，认为其“驾乎一切戏剧以上”[22]，也有“希望及余其，并彻底大扫除一下”[23]。不同人对待同一艺术形式存有不同看法，然笔者认为，此行为的本质是树立扬州戏中淫秽剧目为反面典型，由此为契机拉开对于低俗戏曲的整治大幕。但因各种原因，将某一具有较多受众群体的剧种全盘禁止，这仍然存在一定的激进性。
（四）形式大于内容：戏曲活动环境的两面性
从管理办法的相关政策文件来看，民国时期，尤其是国民政府在南京成立后，南京地方的戏曲活动相关政策日渐完备，从戏曲内容的审查、场所的设立、税收、日常检查等方面都日趋完备。作为现代社会的起步阶段，民国时期的法制不仅存在可依之法不够详尽的问题，同样执法不严等情况也十分突出。笔者翻阅一系列细则制定后的相关政府公报发现，负责检查的社会局对于检查戏院、游艺场、戏茶园等情况的报告屈指可数。尽管有大量戏茶园、戏院及城中最大的游艺场位于时驻江南贡院的市政府及其社会局一旁，但仍有一系列的问题见于报端：
这里虽然不像上海大世界之群鸡粥粥，可是私娼甚多密布于内，并且所谓苏滩、滑稽、话剧等，内容大多导人于恶，言下深为京市下流危。不知公安、教育当局，何以只注意到歌女题材，而竟忽了游戏场中一切的“剧材”呢？[24]
报告中所载该篇目直指南京城中大世界游艺场之乱象，内容在于批判当局对戏曲的题材内容进行了管理，但对于戏曲演出场所管理欠佳。此游艺场位于夫子庙贡院街旁的奇望街内，聚集了戏曲清唱、京剧滩簧表演、话剧等，并有露天电影场放映电影。其距离市政府所在地贡院旧址仅一街之隔，这种情况已持续很长时间，然而根据档案资料和报纸记载，却鲜有关于其被稽查的记录。从该游艺场受众的角度来看，该问题似乎有章可循[25]。若是细究其受众及围绕该游艺场及附近戏茶园、影戏院有关的情况，我们不难明白，该地区作为游乐之地，来往人员行色复杂，多有流氓与游民，公务人员和机关职员虽然所占比率不高，但社会局的监管人员必然对该游艺场的种种不堪心知肚明，尽管偶尔有人告发，但始终鲜有稽查，足见当局对戏曲活动违例稽查的宽松。
民国成立伊始，国内外战争不断，而参与战争需要大量的财力与物力。南京作为近现代工商业重镇，在戏曲的税收方面也随着局势的发展而调整。北洋政府时期，南京地区的税收经江苏省巡按使核准按章征收，对在剧场演出的一律按票价计算。对在堂会或跑码头演出的一般按包银计算，捐率各年有所不同，税率也差别很大，捐率最高为 30%，最低为 10%。
至国民政府成立，1929 年南京市制定法规，娱乐捐税税率为 5%。根据《筵席及娱乐税法》， 筵席税率为 10%，娱乐税率为 30%，由馆商、场商代征。1933 年，由于华北战事紧迫，娱乐税率上涨 10%，并称多缴纳的税款直接用于东北战事。1936 年，南京市对演出场所额外加征 5‰的营业税。由该数据可知，这一时期戏曲演艺行业的税率呈现出不断提升的态势。一般情况下，某个专项税率一般维持较为稳定的状态，由于这一时期战争频仍，当局对税率时有调整，不过总体相对稳定。但在实践层面，却一度发生剧院浮动征收娱乐捐税的事件，“积久为数甚巨”[26]，成为了当时的轰动性新闻。
对于公益性戏曲演出，尤其是因赈灾筹款或为抗日军民筹款的公益性演出，国民政府通过免除税收的方式来鼓励该情况。如 1933 年徽班露天演出，意为赈灾东北，便得到了当局的免税批文：
松记徽班戏场经理刘寿山呈报，开演徽班戏剧祈备案事案一件，遵查该戏场系在贡院街露天空地搭设芦席台一座，业于二十八日开演徽剧，计分日夜两场，惟门票价售小洋一角外，代征东北振捐一分。经查，尚属实在按门票价售小洋一角，照章娱乐捐费应予豁免。[27]
这项对于赈灾捐款演出的免税规定，在一定程度上激发了人们的爱国热情，同时促进了地方戏曲的发展。
民国时期，戏曲活动与权贵阶层存在共生关系。国民政府奉行所谓的“自由”理念，对民间票房、曲社实施相对宽松的治理策略，仅要求向主管机构备案而无需严格监管。执政集团积极推动戏曲发展，既为彰显首都南京的盛世图景，亦通过调控戏曲活动掌握舆论主导权。首都的虹吸效应汇聚了大量具有一定知识水准的文人群体，该群体在一定程度上提升了戏曲审美标准，知识分子的积极介入与多层次的艺术交流活动也促进了艺人技艺的精进，客观上形成了地方戏曲生态的良性发展机制。
1927 至 1937 年这一时期，南京地区戏曲演出活动的规章制度与基本秩序大体建立，明确了执法主体、执法对象以及违法行为。国民政府在旧有的陈规之上，建立起了较为系统的登记、演出、稽查的新秩序，同时对公演戏曲的内容进行审查，相当程度上推动了对低俗媚俗市民文化的抵制。我们应认识到这一时期南京戏曲活动的相关政策在历史进程中具有一定的进步意义。但当局对文化活动缺乏管理经验、规章制度存在疏漏、执法人员裁量权力较大，同时在执法过程中存在缺乏监督等问题，这些都造成相关政策的制定与执行存在对戏曲演出业者进行直接或间接压榨的情况， 使得戏曲演出业者一定程度上需要依附官僚或社会帮派。此外，部分“一刀切”式的政令较为简单粗暴，如以扬剧戏目内容鄙俗为由，未经引导便全面禁演扬剧，这种做法显然不合理。
从宏观历史维度来看，民国南京戏曲的政府管理体制，其制度设计本质并非基于戏曲艺术发展的内在需求，而是深嵌于特定政治生态之中。这一制度架构呈现出双重政策取向：一方面旨在维系社会秩序稳定，另一方面则服务于战时财政的汲取与政治宣传需求。值得关注的是，南京国民政府时期错综复杂的国内外矛盾与多元社会力量博弈，致使戏曲演出管理政策存在显著的执行落差。这种执法松弛现象在客观上促进了民间戏曲活动的自发开展，同时亦导致庸俗剧目的无序传播，形成文化治理的悖论式图景。从制度延续性视角审视，该时期的政策体系为后续历史时期戏曲活动的管理提供了制度模板，在近现代城市社会的治理层面具有一定的意义。
基金项目：北京市社科基金规划项目“晚清民国报刊戏剧批评形态研究”（21YTC030）。
作者介绍：朱航，中央戏剧学院戏剧艺术研究所 2023 级博士研究生；主要研究方向：中国戏曲史及理论。
注释：
[1]傅谨：《20 世纪中国戏剧史》上册，中国社会科学出版社 2016 年版，第 145 页。
[2]《通俗教育会章程》，北洋政府教育部档案。载《中华民国史档案资料汇编》第三辑，江苏古籍出版社1991 年版，第 102-103 页。
[3]薛冰：《南京城市史》，东南大学出版社 2015 年版，第 172 页。
[4]南京特别市政府：《首都市政公报》第 30 期（1929 年 2 月），《金陵全书（丙编）·档案类》第六册，南京出版社 2010 年版，第 775 页。
[5]南京特别市政府：《南京特别市政府公报》第 1 期（1927 年 6 月），《金陵全书（丙编）·档案类》第一册，南京出版社 2010 年版，第 20 页。
[6]南京特别市政府：《南京特别市政府公报》第 2 期（1927 年 10 月），《金陵全书（丙编）·档案类》第二册，南京出版社 2010 年版，第 201 页。
[7]佚名：《南京特别市之新市政》，《申报》1927 年 5 月 28 日第 10 版。
[8]南京特别市政府：《首都市政公报》第 30 期（1929 年 2 月），《金陵全书（丙编）·档案类》第六册，第635 页。
[9]南京特别市政府：《南京特别市政府公报》第 28 期（1929 年 1 月），《金陵全书（丙编）·档案类》第六册，第 372-373 页。
[10]南京特别市政府：《首都市政公报》第 34 期（1929 年 4 月），《金陵全书（丙编）·档案类》第七册，南京出版社 2010 年版，第 722、763 页。
[11]南京特别市政府：《首都市政公报》第 37 期（1929 年 5 月），《金陵全书（丙编）·档案类》第七册，南京出版社 2010 年版，第 417 页。
[12]参见《南京市政公报》第 40 期至第 46 期，《金陵全书》丙编·档案类第九、十册据之影印，南京出版社2010 年版。
[13]这一时期的“扬州戏”“维扬戏”之称，皆指代今日之扬剧。由于“扬剧”之名为中华人民共和国成立后确定的，民国时期扬剧多用“扬州戏”一称。笔者为避免体例混乱，以下皆称“扬剧”。
[14]佚名：《表演淫秽有伤风化，道情戏限期停演》，《中央日报》1937 年 4 月 3 日第 3 版。
[15]中国戏曲志编辑委员会：《中国戏曲志·江苏卷》，中国 ISBN 中心出版社 2000 年版，第 849 页。原文中“乔鸿年”名误作“乔粉年”，“民业公司”误作“民益公司”，皆改之。
[16]南京特别市政府：《南京特别市政府公报》第 3 期（1927 年 10 月），《金陵全书（丙编）·档案类》第二册，第 594 页。
[17]石三友：《金陵野史》，江苏人民出版社 1985 年版，第 544 页。
[18]红：《桃花章》，《铁报》1935 年 10 月 23 日第 2 版。
[19]佚名：《南京快信》，《时报》1917 年 10 月 2 日第 3 版。
[20]南京市政府公报：《首都市政公报》第 40、42、44、46 期（1929 年 7 月、8 月、9 月、10 月），《金陵全书（丙编）·档案类》，南京出版社 2010 年版，第 9 册第 155、653 页，第 10 册第 187、566 页。
[21]金钟：《南京财政志》，河海大学出版社 1996 年版，第 183 页。
[22]拉块：《观扬州戏的活捉》，《戏世界》1936 年 10 月 1 日第 3 版。
[23]佚名：《我对扬州戏禁演后感想》，《影与戏》1937 年第 1 卷第 25 期，第 13 页。
[24]白虹：《南京大世界》，《民报（上海）》1934 年 2 月 21 日第 8 版。
[25]美华：《南京大世界的透视》，《金刚钻》1934 年 11 月 21 日第 2 版。
[26]舍：《国民、首都两新戏院》，《小日报》1931 年 4 月 14 日第 2 版。
[27]《呈报开演露天徽班戏剧日期》（1933 年 3 月 27 日），南京市档案馆藏，案卷号：1001-002-0440。原文中代征赈捐数额为“乙分”，应为防更改而取谐音字，笔者改为“一分”。
