程蓉/我国戏曲地方立法的演进脉络、现实困境与优化路径

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戏曲是中华优秀传统文化的活态载体，承载着中华民族的审美追求、价值理念与历史记忆。以地方立法赋能戏曲保护传承，是推动戏曲长效发展的重要路径。2026年2月，中宣部等5部门联合印发《戏剧振兴三年行动计划（2026-2028年）》，在实施戏曲剧种保护计划中，明确提出“推动更多省、自治区、直辖市出台地方性法规或具体措施，加大保护传承振兴地方戏曲力度”[1]，为新阶段我国戏曲类地方立法提供了政策指引。2026年5月审议通过的《河南省豫剧保护传承发展条例》，围绕保护传承、人才培养、创新发展和保障措施作出系统性制度安排，是政策导向下地方戏曲立法走深走实的标志性成果。

豫剧专项立法的推进，是近年来我国戏曲地方立法加速发展的生动缩影。纵观各地戏曲立法的演进轨迹可以发现：早期戏曲立法多侧重技艺、文物等内容的保护，而近年来出台的戏曲类法规、规章不断拓展边界，主动回应时代发展提出的新命题，将科技赋能、文旅融合、品牌建设等新内容纳入法治轨道，形成了鲜明的时代特征。本文以戏曲类地方性法规和政府规章为样本，梳理我国戏曲地方立法的发展历程，分析其内容演变与现实困境，并提出针对性的立法建议。

一、戏曲地方立法的发展脉络

以立法数量变化和内容特征迭代为划分依据，我国戏曲地方立法的发展历程可划分为探索起步、快速发展、全面深化三个阶段，整体呈现从零星试点到规模扩容、再到提质增效的渐进式演进轨迹。

（一）探索起步阶段（2006-2020）

2006年出台的《苏州市昆曲保护条例》，是我国首部戏曲类专项地方性法规。该条例明确界定昆曲保护范畴，提出“在年度财政预算中安排昆曲保护专项经费”[2]，初步搭建起戏曲的法律制度框架，为后续各地的戏曲立法提供了参照。2017年施行的《广东省粤剧保护传承规定》，进一步细化了经费保障、传承扶持、传播推广等条款内容，并明确本省其他地方戏剧的保护传承可参照本规定执行，将保护范围从单一重点剧种向地方多剧种延伸。2020年《汕尾市稀有剧种保护办法》则将正字戏、白字戏、西秦戏等稀有剧种纳入统一保护，填补了我国稀有剧种专项立法的空白。

整体来看，这一阶段戏曲地方立法处于试点探索状态，15年间全国累计出台1部地方性法规与2部地方政府规章。立法主要聚焦昆曲、粤剧这类被列入联合国教科文组织《人类非物质文化遗产代表作名录》的戏曲剧种，以抢救性保护为核心任务，逐步向地方本土剧种、稀有剧种延伸覆盖，初步构建起戏曲保护的基本制度框架，为后续立法的推进奠定了实践基础。

（二）快速发展阶段（2021-2025）

经过前期的政策积淀与实践探索，2021年我国戏曲地方立法进入集中出台期，全年共出台8部地方性戏曲法规，覆盖闽剧、淮剧、潮剧、秦腔、黄梅戏等多个戏曲剧种。其中南充市还探索多剧种统筹保护模式，将川北大木偶、川北灯戏等本土戏剧统一纳入保护范畴。2022年至2025年，戏曲类地方立法保持稳步推进态势，四年间累计新增13部地方性法规与1部地方政府规章，年均立法数量持续维持高位，保护范围进一步拓展至莆仙戏、婺剧、汉调二黄、永嘉昆曲、川剧、陇剧、弋阳腔、越剧、锡剧、吕剧、汉剧等戏曲剧种。

这一阶段，省级层面戏曲立法实现重要突破。2021年施行的《陕西省秦腔艺术保护传承发展条例》是我国首部省级层面的戏曲类地方性法规，在全省域范围内统一了秦腔保护的基本原则与制度框架。此后，四川、重庆、甘肃等地相继出台省级戏曲保护条例。同时针对戏曲跨区域流布的文化属性，多地打破行政区域局限，探索协同立法机制。2024年四川省与重庆市同步出台川剧保护传承条例，并在条例中明确提出“川渝两地建立川剧保护传承合作机制”；同年汕头、揭阳、潮州三市协同制定潮剧保护传承条例，三地法规在核心制度设计上保持衔接一致，形成市域间协同立法的实践范例。

（三）全面深化阶段（2026至今）

进入2026年，戏曲地方立法在持续扩大覆盖范围的基础上，重心进一步向精细化设计、体系化构建倾斜，立法质量与制度效能同步提升。截至2026年5月，全国新出台1部戏曲类地方性法规，另有《扬州市扬剧文化保护传承条例》《江苏省昆曲保护传承条例》等多部法规、规章进入立法调研或审议程序，立法储备充足。在昆曲保护领域，2006年即由苏州市率先出台地方性法规，积累了10余年的地市级实践经验；截至2026年5月，江苏昆曲条例面向社会公开征求了意见，拟提请省人大常委会审议，将在全省层面统筹昆曲保护资源，是市级实践积累后省级立法跟进的典型体现。

与此同时，针对主条例中原则性较强的内容，部分地区已开始制定配套规章与规范性文件，细化操作标准与实施路径。例如四川省在川剧条例施行后，于2026年5月发布《四川省川剧艺术品牌保护办法（征求意见稿）》，聚焦“名团、名家、名戏、名址”四大维度细化品牌保护的具体规则，推动制度从法律文本向切实落地转变，戏曲保护法治体系的整体性与协同性持续增强。

二、戏曲地方立法的内容演变

随着对戏曲传承发展规律的认知深化，我国戏曲地方立法的制度内容也在不断拓展，整体呈现出从单一行政扶持到多元价值转化、从传统经验传承到现代技术赋能的演进轨迹，逐步形成保护、传承、创新、发展全覆盖的制度体系。

昆剧《牡丹亭》  元未/摄影

（一）数字化留存与智能化创新并行

早期地方立法对戏曲的保护以技艺、实物为主，对戏曲的数字化保护与创新性应用关注不足。随着数字技术普及，地方立法逐步将科技赋能纳入制度框架。在资源数字化层面，多地法规、规章明确了戏曲资源数据库建设的要求。例如，重庆市川剧条例提出“加强川剧文献档案、剧目表演、声腔曲牌、影音资料等数字化建设，建立川剧资源数据库和信息共享交流网络平台”[3]，从立法层面确立了数字化保护的建设要求与共享机制。在数字传播层面，立法主动适配新媒体传播生态，金华市婺剧条例“鼓励和支持婺剧院团创作适合线上观演的婺剧动漫和影视作品，建设在线剧院、数字剧场，发展婺剧演播新业态”[4]，推动戏曲传播从线下剧场向线上全场景延伸，拓展年轻受众群体。在前沿技术创新应用层面，滨州市吕剧条例提出“利用大数据、虚拟现实、人工智能等技术，丰富创作手段和表现形式，开发沉浸式交互体验等数字化场景应用”[5]，鼓励运用现代信息技术对吕剧进行深度挖掘和创新利用，推动戏曲保护从数字化留存迈向智能化创新。

（二）文旅融合与品牌化发展协同

随着文旅融合战略的推进与文化产业的发展，地方立法将戏曲作为地方文化IP与产业发展资源，构建起文旅融合、文创衍生、品牌提升的多元价值转化体系。在文旅融合的制度设计上，多地法规、规章明确了戏曲与旅游产业深度结合的实践方向。南宁市地方戏曲保护办法提出“推动地方戏曲与旅游产业深度融合，推出具有地方戏曲特色的旅游演艺项目、沉浸式体验场景和主题旅游线路”[6]，从项目研发、场景体验、线路设计多个维度为戏曲旅游融合提供制度指引。在文创产业延伸上，立法鼓励戏曲资源的跨界创意开发。河南省豫剧条例鼓励“用豫剧资源开发文化创意产品……运用人工智能等新技术手段，建设在线剧院、数字剧场，制作适合网络观演的豫剧剧目、动漫、影视剧和短视频等优秀作品”[7]，推动戏曲与创意设计、数字内容产业跨界融合，激发社会力量参与戏曲传承的内生动力。在品牌价值提升上，立法推动地方文化符号向文化IP升级。四川省配套出台川剧艺术品牌保护相关办法，围绕“名团、名家、名戏、名址”四大维度构建品牌培育与保护体系，推动戏曲保护向品牌价值增值转变。

（三）知识产权保护体系逐步完善

近年来，地方立法逐步补齐权利保障的制度短板，构建起涵盖著作、表演、专利、商标的全方位保护体系。在著作和表演方面，立法明确了戏曲相关成果的权利边界与使用规则。武汉市汉剧条例提出“保障汉剧表演团体、个人享有作品的著作权、表演权等知识产权”[8]；无锡市锡剧条例“鼓励锡剧创作者、演出团体和相关机构依法对锡剧作品包括剧本、音乐、表演视频等进行著作权登记”[9]。这些条例既保障了创作主体与演出团体的合法权益，也为戏曲资源的市场化利用划定了法律边界。在专利、商标和品牌保护方面，构建起以条例为总领、配套办法作细化的分层保护路径。四川省川剧条例明确提出“促进川剧知识产权运用，加强培训和分类指导，在川剧艺术创作、艺术展演、文化创意、文物保护利用等领域引导相关单位或者个人通过申请专利、注册商标、登记著作权等方式维护自身合法权益”[10]。在此基础上，四川省发布的《川剧艺术品牌保护办法（征求意见稿）》，围绕川剧品牌进一步细化保护规则，鼓励通过申请专利、注册商标固化品牌价值，促进知识产权运用，依法打击侵权盗用行为。

（四）全周期培养与常态化培训结合

人才断层是当前制约戏曲发展的突出问题。由于缺乏系统化的人才培养机制，戏曲人才储备不足的问题长期存在。随着戏曲立法的完善，人才培养逐步拓展为覆盖院校教育、人才引进、在职培训、评价激励的全链条人才支撑体系。在人才培养上，立法推动院校强化专业教育。陕西省秦腔条例明确“支持有条件的院校开设秦腔艺术编剧、导演、作曲、表演、演奏、舞台美术等专业，提高办学层次，逐步形成秦腔艺术人才培养学历教育体系”[11]。在紧缺人才引进上，多地立法制定针对性政策破解人才结构难题。上饶市弋阳腔条例规定“对急需引进的高层次、短缺专业人才，具有高级专业技术职务或者硕士以上学位的人员，可以采取直接考核的方式招聘”[12]。在从业人员能力提升上，立法推动建立常态化培训研修机制。盐城市淮剧条例“鼓励、支持和保障民营表演团体艺术专业人员、民间艺人等淮剧从业人员参与研修研习培训、申报评审职称”[13]，打破了体制内外的人才培养壁垒，将基层民营院团人员、民间艺人纳入培训体系，通过常态化的业务研修、技艺交流，提升全行业从业人员的专业能力。在人才评价激励上，立法破解青年人才职业发展困境，多地法规和规章将实践能力、创作成果、演出实绩作为戏曲人才职称评审的依据，破除唯学历、唯论文的评价导向。

三、戏曲地方立法的现实困境

我国戏曲地方立法历经多年发展，已形成覆盖多剧种、多层级的制度框架，但从立法质量与实施效能的维度审视，仍面临多重现实困境。这些困境的生成既有立法理念层面的主观局限，也有制度供给滞后于实践发展的客观原因，它们共同制约着戏曲保护法治化水平的进一步提升。

（一）立法同质化突出

当前戏曲地方立法的文本内容普遍存在内容趋同、特色不足的问题，不同地区、不同剧种的立法在结构体例与核心条款上重合度较高。结构上，多数法规、规章沿用“保护对象-人才培养-保障措施”的通用立法框架，模式高度统一。内容上，“经费纳入本级财政预算”“健全戏剧传承体系”“推动戏曲进校园”等表述成为标配条款，针对本地剧种艺术特征、生存痛点的差异化制度设计相对匮乏。同质化现象的形成，一方面源于部分地方将戏曲立法作为文化建设考核的指标，立法前调研不充分，对本地剧种的独特保护需求论证不足，多借鉴照搬成熟地区的立法文本，存在“任务式立法”倾向；另一方面则受制于地方复合型立法人才供给不足，立法队伍缺乏兼具法学专业素养与戏曲行业认知的人员，难以结合剧种特点开展制度创新。

（二）倡导性条款偏多

戏曲类地方立法普遍存在“重倡导、轻责任”的特征，大量条款属于倡导性表述，缺乏具体的实施标准与操作规范，制度刚性不足。例如，多数法规、规章提出加大戏曲保护经费投入，但未明确经费的投入基准、增长机制与使用范围，经费保障力度往往取决于地方政府的主观重视程度，经济欠发达地区的戏曲保护经费缺口难以填补。又如，多地法规、规章提及鼓励社会力量参与戏曲保护，但大多未设置税收减免、项目扶持、表彰激励等具体激励机制，难以有效调动社会主体的积极性。再如，各地立法普遍设置戏曲进校园相关条款，但大多仅作出原则性引导，未明确覆盖范围、课时保障、师资配备与长效推进机制，相关工作多以临时性展演为主，难以持续稳定推进。其深层原因在于，多数地方出台戏曲类法规、规章后，配套实施细则与规范性文件制定相对滞后，原则性条款缺少细化规则支撑，难以转化为可落地的具体保护举措。

（三）新兴场景规则缺位

数字技术的迭代升级与文旅融合的深度推进，使戏曲保护发展的场景不断拓展，但现有立法对新兴领域的回应相对滞后，制度供给存在明显缺口。在数字化保护方向，尽管多地提出建设戏曲资源数据库的要求，但对于数字化资源的知识产权归属、数据安全管理、跨区域开放共享机制缺乏明确规定。当前数字化保护普遍存在“重建设、轻治理”的倾向，立法多聚焦数字化采集与存储环节，对数据权属、利用规则等深层次问题关注不足，实践中各地戏曲数据库建设标准不统一、数据互联互通不足，形成了分散的“数据孤岛”，造成重复建设的资源浪费。在当下人工智能技术蓬勃发展的新场景中，AI技术已逐步应用于戏曲唱腔复原、剧目创作等领域，但现有立法对AI生成戏曲内容的著作权归属、使用规则与侵权责任等问题均未作出明确规范。在文旅融合方向，现有法规和规章多为方向性的鼓励条款，未明确商业开发的边界，部分地区在文旅开发中将戏曲异化为旅游噱头，损害了戏曲的艺术价值。

（四）实施保障机制薄弱

“徒法不足以自行”，实施保障机制是法律制度落地见效的关键，但当前戏曲地方立法的实施支撑体系存在短板，制度设计的目标与实际执行能力之间存在差距。在权责划分层面，戏曲的保护传承发展涉及文化和旅游、市场监管、财政等多个部门，现有法规和规章多仅明确文旅部门职责，对其他部门的权责边界划分模糊，实践中容易出现多头管理或监管缺位的问题，遇到权责交叉的事项易出现推诿扯皮现象。在基层执法层面，县级文化市场综合执法队伍人员数量有限，且需承担娱乐场所、营业性演出、出版物市场等多领域的监管职能，难以配置专门力量开展戏曲保护常态化执法，导致破坏戏曲资源、侵犯戏曲知识产权的违法行为难以被及时发现与查处。在监督评估层面，多数地方尚未建立戏曲类法规、规章实施的定期评估机制，第三方独立评估机制与公众监督渠道缺位，法规和规章实施以来的成效与问题难以得到系统梳理，制度优化缺乏实践依据。

豫剧《妇好》  飞舟/摄影

四、戏曲地方立法的优化路径

针对当前戏曲地方立法面临的现实困境，应当坚持系统观念与问题导向，立足地方戏曲保护传承发展的实际需求，从差异化立法、配套体系建设、新兴场景回应、实施效能强化四个维度发力，推动戏曲保护法治化建设从“制度构建”向“制度落地”转变。

（一）推进差异化立法设计

体现地方特色是地方性法规的重要价值所在[14]。戏曲立法应当立足地方戏曲资源禀赋，聚焦剧种独特的保护需求，开展精准化制度设计，破解同质化困境。立项环节需建立科学的评估机制，在立法启动前，对本地剧种的历史渊源、艺术特征、生存现状与保护需求开展全面深入的田野调研，广泛听取戏曲传承人、院团从业者、专家学者与社会公众的意见，充分论证立法的必要性与可行性，避免盲目立法，从而将立法资源集中于最迫切需要法治保障的剧种与领域。制度设计上推行差异化保护模式，根据不同剧种的发展阶段与保护定位，匹配对应的制度方案。对于正字戏、白字戏等古老、濒临失传的剧种，以抢救性保护为核心，建立严格的资源保护制度；对于豫剧、秦腔等受众基础广泛的剧种，侧重完善市场培育与产业扶持制度，激发剧种自身的发展活力；对于市域内多个小剧种并存的地区，采用“统筹保护，分类施策”的模式，既搭建统一的保障框架，也为不同剧种预留差异化的制度空间。同时鼓励地方结合实践开展制度创新，在遵循上位法基本原则与立法权限的前提下，支持地方在人才培养、社会参与、市场培育等领域探索创新性制度，形成地方经验。

（二）健全“主条例+配套细则”协同体系

针对主条例原则性强、落地难的问题，应当构建多层次的配套制度体系，形成“1+N”的立法格局，通过细化规则打通制度落地的“最后一公里”。地方在立法筹备阶段可统筹推进主条例与配套文件的编制工作，或明确主条例通过后的配套文件制定时限，并将配套制度建设情况纳入地方人大立法工作考核范畴，倒逼配套文件同步落地。对经费使用管理、院团扶持、社会力量参与等原则性较强的条款，通过配套细则逐一明确操作标准与实施程序，如划定戏曲保护经费最低投入比例，细化国有和民营戏曲院团的场地、剧目、人才扶持申报流程，列明企业捐资、行业协会办戏对应的税收优惠、荣誉申报条件，将条例中的倡导性要求转化为清晰可操作的办事规则，保障制度可执行、可落地。顶层层面可强化规范指引，由国家文化和旅游主管部门牵头，研究制定戏曲数字化资源建设等专项指导文件，统一基本标准与规范要求，为地方配套制度建设提供指引。配套制度还需建立动态调整机制，根据戏曲保护实践的发展变化，定期对配套规章与规范性文件开展全面评估，及时清理不适应发展需求的条款，补充新的实践规则，增强制度的适配性和时效性。

（三）回应新兴场景立法需求

面对数字技术与产业融合带来的新挑战，地方立法应当主动回应实践需求，及时完善相关领域的法律规范，为戏曲创新性发展提供清晰的规则指引。在数字化保护层面，明确戏曲数字化资源的权利归属与使用规则，规定由政府财政出资采集的戏曲数字化资源属于公共文化资源，纳入统一的数字资源平台，推动跨区域、跨部门的数据开放共享；同时建立数字化资源商业使用许可制度，明确商业使用的申请条件、报酬标准与收益分配，保障创作主体的合法权益。在人工智能应用层面，明确AI生成戏曲内容的法律规则，规定利用AI技术生成、传播戏曲内容应当注明技术生成属性，不得冒用传承人名义发布相关内容；明确AI训练与内容生成过程中，应当尊重原作品的著作权，依法取得授权。文旅融合层面，要求涉及戏曲元素的重大旅游开发项目，应当开展戏曲艺术完整性与本真性评估，评估通过后方可实施。

（四）强化全链条实施保障机制

制度的生命力在于实施，需从权责划分、执法能力、监督评估三个维度系统发力，切实提升戏曲类法律制度的执行效能。一要细化文旅、财政、市场监管等部门的职责清单，明确各部门在戏曲资源保护、经费保障、市场监管中的权责边界，针对交叉事项明确牵头主体，从源头避免多头管理、推诿缺位问题，同时建立常态化联席会议与信息共享机制，定期会商解决工作难点。二要夯实基层执法基础，优化县级文化市场综合执法队伍人员配置，配备文化遗产方面的执法人员，定期开展戏曲类法律制度与专业知识的培训，提升执法人员的专业素养，同时依托数字化监管平台拓宽违法线索发现渠道，提升执法响应效率。三要完善多元监督评估体系，建立戏曲类法规、规章的实施评估制度，委托第三方专业机构开展成效评估，将评估结果作为法规修订、政策调整的重要依据，同时畅通公众与行业监督渠道，搭建线上线下一体化的反馈平台，鼓励社会公众参与戏曲保护监督。

20年来，我国戏曲地方立法从首部专项法规破冰起步，逐步形成覆盖多剧种、多层级的制度框架，为戏曲的抢救保护与活态传承提供了坚实的法治支撑。当前戏曲地方立法已进入提质增效的深化阶段，制度建设的重心正从规模扩张转向效能提升。接下来仍需立足本土剧种实际与时代发展需求，持续优化立法设计、健全配套体系、回应新兴场景、强化实施保障，推动戏曲保护法治体系向实效化升级，以法治力量助力戏曲的创造性转化与创新性发展。

注释：

[1]《戏剧振兴三年行动计划(2026－2028年)》，《中国旅游报》2026年2月10日第7版。

[2]《苏州市昆曲保护条例》，苏州人大网，2018年3月6日，https://www.rd.suzhou.gov.cn/qwfb/010005/20180306/1a76892d-9423-46f3-8d45-8a1d5774e4ff.html。

[3]《重庆市川剧保护传承条例》，《重庆日报》2024年8月13日第6版。

[4]《金华市婺剧保护传承发展条例》，金华人大网，2024年5月15日，http://www.jhrd.gov.cn/art/2024/5/15/art_1229793937_16357.html。

[5]《滨州市保护传承吕剧文化条例》，《滨州日报》2025年11月25日第6版。

[6]《南宁市地方戏曲保护办法》，《南宁日报》2025年3月14日第4版。

[7]《河南省豫剧保护传承发展条例》，《河南日报》2026年6月4日第11版。

[8]《武汉市汉剧保护传承条例》，武汉人大网，2026年4月24日，http://www.whrd.gov.cn/html/rdlz/lfgz/dfxfg/2026/0424/27326.html。

[9]《无锡市锡剧保护传承条例》，无锡人大网，2025年10月15日，http://rd.wuxi.gov.cn/doc/2025/10/15/4669800.shtml。

[10]《四川省川剧保护传承条例》，《四川日报》2024年8月2日第7版。

[11]《陕西省秦腔艺术保护传承发展条例》，《陕西日报》2021年12月23日第6版。

[12]《上饶市弋阳腔保护传承条例》，上饶新闻网，2024年10月11日，http://www.srxww.com/news/2024-10/11/content_14175.html。

[13]《盐城市淮剧保护条例》，盐城人大网，2021年10月13日，https://www.ycpc.gov.cn/html/1412/2021-10-13/content-12254.html。

[14]李晓松：《我国现行省级非物质文化遗产保护法规研究》，《文化遗产》2018年第2期。

作者：河南省文化艺术研究院研究实习员

[责任编辑：闫哲]

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